把探索行业规律作为民航政策研究的中心任务

游游

2009-05-12 《中国民航报》 民航局政策法规司　
　经济规律是社会经济发展过程中不以人的意志为转移的客观的、内在的、本质的、必然的联系。经济社会发展必须遵循客观规律，否定它、违反它，就会受到规律的惩罚，甚至给经济社会发展带来灾难。我国改革开放前后30年社会主义建设的正反两方面历史经验充分说明了这一点。民航的发展也是如此，规律把握准确，政策对头，行业的发展就顺利；一旦违反规律，越是加强行业管理，越会阻碍行业的发展。
　　这也是被国内外民航发展的历史经验所证明了的。美国通过对航空运输业的垄断性或竞争性的行业属性的重新认识，在1978年放松对航空运输业的管制，奠定了此后几十年在全球民航业的优势和霸主地位；阿联酋迪拜航空枢纽的成功是对航空运输网络运营规律的正确认识和利用，从而带动了物流和旅游业的发展。新中国民航在改革开放前，由于忽视了“民用航空”是“民用”的这一基本属性，实行了军事化管理，行业发展十分缓慢。20世纪80年代开始，基于对行业规律认识的不断深化，民航从走企业化道路到政企分离、政资分离，进行了三次深刻的体制变革，为中国民航自身发展和国民经济发展注入了强大的生机与活力。
　　当前，民航发展正处于由民航大国向民航强国跨越的新的历史时期，实现行业又好又快发展，必须立足于对行业规律的深入研究与认识，正确把握与运用。组织开展民航行业发展方针政策及重大问题的研究，是政策研究工作的重要职责，我们要把探索行业规律作为政策研究的中心任务，切实抓紧抓好。做好这方面的工作，要突出把握以下几点：

一、在指导思想上必须坚持实事求是

　　规律的根本特征是具有不以人的意志为转移的客观性。搞好政策研究，探索客观规律，必须坚持实事求是的指导思想。正如毛泽东所说，“实事”就是客观存在的一切事物，“是”就是客观事物的内部联系，即规律性，“求”就是我们去研究。实事求是，着眼于是，用力于求，但干实事是基础。
　　探索行业规律，要从客观存在的民航实际出发，从纷纭复杂的民航发展中的各种矛盾、问题、经验、教训中寻找内在的联系，而不能从任何主观的臆想出发，不能人云亦云，以讹传讹，切忌想当然、拍脑袋。
　　要反对教条，反对迷信。民航政策研究工作中要破除一切僵化、过时的思想观念的束缚和限制，从各种条条、框框中解放出来；要坚决反对把理论绝对化，想问题、办事情不能从定义出发、从本本出发，迷信教条；只唯实，不唯上，不能遇到问题就等上级决定，只找红头文件，盲从权威，迷信上级。

二、在研究对象上特别注重两个方面

　　与安全管理相比较，行业普遍认为，民航经济管理政策相对薄弱。实际上，这不是经济管理政策缺失的问题，而是经济管理政策是否符合行业发展需要的问题，是否遵循了上层建筑必须符合经济基础这一客观规律的问题。从价格管理、市场准入到市场监管，现行管理政策都基本覆盖到了，关键是这些政策是否都符合规律，是否都能够促进行业的发展。由于民航走企业化道路的时间不过二三十年，现在仍处于市场化的进程中，对市场经济条件下发展民航事业的认识还不深，经验很有限。因此，制定科学合理的管理政策，我们需要研究和探索的东西还很多，涉及面很广。在探索规律的过程中，无论我们研究哪方面的内容，历史的经验还是国外的经验，都不能忽视对它们存在的客观条件及其特殊性的研究。这也是实事求是的指导思想对规律研究的实际工作的必然要求。
　　要注重研究客观条件。只有反复出现的、具有重复性的事物或现象才有所谓的规律性。只要客观条件存在，由于内在的因果联系，就会有必然的事物产生，这就是规律所发生的作用。因此，我们认识和把握规律，必须强调研究规律的客观条件，知其然更要知其所以然。
　　比如我们在研究如何应对和参与航空运输的全球竞争问题时，既要看到航空运输业的全球化与自由化是当前国际航空运输市场的一个显著特点，更要看到这是因为航空运输业具有长距离运输优势这一自身规律的作用，也是发达国家航空运输业发展进入成熟期，国内市场已基本饱和从而必须拓展全球市场的需要。因此，这些国家在国际政策层面是推行天空开放，在企业层面是打造全球网络承运人。我国民航面临的客观条件与之不同，我们仍处于产业发展的成长期，我国航空运输企业还处于完善国内网络、关注国内竞争的阶段，尚处于超级承运人的萌芽阶段。所以，如何应对航空运输全球化与自由化的挑战，在政策选择和发展路径上，我们必须立足于自身面临的客观条件，而不能照抄照搬、亦步亦趋。
　　研究规律的客观条件，必须牢记时间和空间概念。毛泽东同志说过，“不从历史发展过程的分析下手，规律是说不清楚的。”经济条件本身的历史性决定了经济规律的历史性，旧的经济条件的消失，旧的经济规律也就让位给新的经济规律。这就是规律研究的时间概念。所谓“南橘北枳”，说明了规律研究中空间概念的重要性。民航行业发展规律的研究也是如此。比如，欧美民航与我们处于不同发展时期，适合他们的东西我们不一定适合；新加坡、韩国等国土面积狭小，他们适合的东西拿到我们这样的大国，也不一定适合。因此，像天空开放这样的国际航空运输政策，美国是积极倡导者，新加坡是积极响应者，而我们对此则应该有清醒的认识和稳妥的应对。再比如，从我们国内来看，沿海发达地区适用的东西，在中西部地区也不一定适用。2002年以来机场属地化改革的情况就是个例证。
　　要注重研究特殊性。按照其发挥作用的范围，经济规律可以分为三种类型：在一切社会形态中都存在并发挥作用的规律即普遍规律，如生产关系一定要适应生产力规律；在某些社会形态中存在并发挥作用的规律即共有规律，如价值规律；只在某一个社会形态中存在和发挥作用的规律即特殊规律，如剩余价值规律。毛泽东同志历来重视一般与特殊的关系，他在指导中国革命战争的时候，鲜明地提出：“我们不但要研究一般战争的规律；还要研究特殊的革命战争的规律；还要研究更加特殊的中国革命战争的规律。”
　　同样，我们研究民航行业发展规律，既要研究适用于任何产业的一般规律，也要研究各国民航都适用的共有规律，更要研究适合中国民航的特殊规律。比如，产业经济学的后发优势理论，已经被美、德、日赶超英国，以及亚洲“四小龙”的崛起等历史经验所验证。民用航空业对于国民经济具有伴生性，这种后发优势在民用航空业会有怎样的特殊性，具体到更为特殊的中国民用航空业，这种后发优势又会体现出怎样的规律性，我们应该如何应用这种特殊规律，来实施跨越式发展，实现民航强国战略目标，这些都必须有清醒的认识和深入的研究。

三、在研究方法上着重把握三种手段

　　调查的方法。“没有调查，没有发言权”。规律是客观的，因此，规律研究应该是一项实践性很强的工作，离不开对实践的调查和了解。规律不是坐在屋子里就能够想出来的，不是幽居斗室，冥思苦索，灵机一动，妙笔生花，就能够得到的。“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”要认识和掌握民航发展规律，必须深入到活生生的民航发展的实践中去，发现和总结实践中的新鲜经验，去粗存精，去伪存真，由表及里，由此及彼，找出规律性，并据此制订科学合理的政策措施。
　　搞调查要全面。必须针对研究问题广泛搜集材料，包括国内和国外，历史和当前的事实材料。要做到多层次、全方位、多渠道地了解情况。搞调查要深入。我们要真正走出去、沉下去，走出机关、走出书斋，深入实际、深入基层，不能蜻蜓点水、走马观花。搞调查要求实，要了解客观情况，不要预设框框、先入为主，更不可人云亦云、以讹传讹。搞调查要科学。综合运用比较、分类、统计、回归等多种方法，进行归纳与演绎、分析与综合。
　　系统的方法。研究规律就是研究事物因果关系的内在联系，必须有系统的研究方法。民航正处于建设民航强国的快速发展时期，新情况新问题不断涌现，各种问题和矛盾互相交织。要在纷繁复杂的现象当中寻找规律性，就必须用系统的思维方法，不能只见树木、不见森林，不能只见一点、忽视全局。
　　政策研究工作对行业发展规律的探索和研究，要放在整体民航系统发展中去认识和把握。过去开展研究工作，往往从本位出发，单纯以问题为导向，以此研究得出的结论为基础，出台的政策措施，难免出现目标互有冲突，协调性不够，系统性不强，效果打折扣。从实际的工作角度来考虑，要开展系统的研究，可以从民航强国目标体系的研究入手，把握建设民航强国与国家产业升级优化内在规律，在此基础上形成明确清晰的民航总体产业政策，以此引领各个单项的政策措施。
　　试点的方法。规律的认识需要一个过程，是一个实践、认识、再实践、再认识的过程。要认识和把握规律，试点就是一种符合实践论的方法，一种实事求是的做法。从全国来看，有了深圳特区的“冲去一条血路”，才有了利国利民的改革开放政策；从民航来看，有了西南地区民航的先行先试，才有了民航的政企分开、航空公司与机场分设，才能逐步走向按照经济规律管民航，办企业。
　　当前，民航正处于由大到强、由量变到质变、由粗放向集约转变的关键时期，制约和影响行业发展的矛盾和问题比以往更加复杂、涉及面更广、改革的难度更大，很多并无经验可循。对于一些先导性、创新性或是影响大、牵涉面广的重大研究成果和政策措施，可通过选择某一企业、某一局部进行试点，检验政策效果，为政策的完善积累经验。这样，从实践出发，从没有经验到有经验，从有较少的经验，到有较多的经验，就能减少大的失误，避免走弯路，就能掌握工作的主动权。比如，对于机场的公共基础设施属性的探索，民航快递有限责任公司（China Air Express，简称“民航快递”）党组提出在新疆地区开展试点，就是一种符合认识规律，符合实事求是原则的正确决策。

四、在工作机制上发挥多方面积极性

　　对民航发展规律的研究，民航局党组高度重视，并以身作则，去年在深刻认识民航安全生产规律的基础上，提出了持续安全理念；同时，在深入学习实践科学发展观活动的落实整改方案里，对进一步加强民航规律研究提出了更高的要求。各级各部门领导要把本单位的政策研究作为一项重要工作来抓，要压任务给担子，亲自指导和帮助，并给予严格要求。
　　民航局和地区管理局在民航三级行政管理体制中，属于政策制订层，应当成为研究民航行业规律的主要力量。各级机关政策研究职能部门，要把探索行业规律作为中心任务来抓；各业务部门是某一领域、某一专业的政策制订者和行业管理者，应把探索行业规律作为重要任务来抓；各部门各有侧重，相互配合，形成合力，共同努力。
　　加强研究，探索规律，要产学研相结合。民航局机关具有把握全局政策和掌握行业信息的优势；民航院校研究机构有人才智力等专长；民航企业是具体的实践者，对行业发展更有丰富的感性认识。三方合作共同研究，发挥各自优势，取长补短，对问题的认识会更透彻，对特点的把握会更准确，对规律的探索会更深入，研究的效果也会更好。这里，还应注意开门搞研究，充分依靠社会力量，发挥行业外的院校、研究机构的力量。
　　要发挥各方面积极性开展研究，应有必要的政策引导和资金支持。促进民航科学发展，需要在夯实基础上下工夫，既要夯实硬件的基础设施，也应夯实软件的基础研究。硬件要舍得投入，软件也应舍得投入。
　　由必然王国到自由王国的飞跃，需要长期认识，逐步完成。对于我国民航的建设和发展，我们已经有了一些经验，懂得了一些东西。但是对于民航的科学发展，对于建设民航强国，还有未被认识的东西，我们还未深刻地认识它，必须加强研究，不断探索。