涉嫌幕后操纵机票涨价 发改委正调查中航信

游游

2009-05-15 《经济观察报》 王毕强、刘伟勋
国家发改委价格监督检查司有关官员上周称，政府价格主管部门正在调查中国民航信息网络股份有限公司（TravelSky Technology Limited，简称“中航信”）。
　　中航信是此次民航业涨价风波的主角。按照中国国际航空股份有限公司（Air China Limited，简称“国航”）等客户的要求，这家公司于上月调整了机票折扣计算公式，被认为导致机票价格水平上涨。
　　本报采访的多名《反垄断法》起草专家一致认为，中航信机票价格问题涉嫌违反《反垄断法》禁止固定价格的相关规定。若国家发改委最终裁定此事违法，上述公司将面临巨额罚款。按照中航信和中国三大航空公司2008年的收入计算，罚款额最少将超过15亿元，多至逾150亿元。
　　上述官员称，国家发改委“对固定价格的行为是零容忍”。不过，民航系统的一位知情人士称，这件事最后会不了了之。
　　中航信党委办公室负责人拒绝回应本报的采访要求。

国家发改委介入调查

　　国家发改委价格监督检查司相关负责人称，中航信机票价格问题发生的当天就开始介入调查，现在“介入的已经很深”。
　　根据国务院三定方案，国家发改委价格监督检查司是执行《反垄断法》中反价格垄断的执法机构。
　　民航系统的一位知情人士透露，国家发改委价格监督检查司的一位处级官员曾到中航信了解情况。国家发改委本以为像外界传言的那样，票价上涨是中航信推动的，但实际情况并非如此。这位知情人士称，国家发改委也到国航了解了情况。目前还没有公布调查结果。
　　国航董秘黄斌在5月14日对本报记者表示，没有接到相关消息，建议本报直接和国家发改委联系询问此事。
　　中航信事件最早始于2008年年底。作为国内民航市场的领军企业之一，国航从去年年底就开始酝酿调整机票折扣计算方式，并给中航信发出调整售票系统的通知。今年1月至2月，国内主要航空公司跟随国航，要求中航信对系统进行调整，按照新的公式计算折扣票价。
　　3月19日，中航信向各机票代理商发出通知，称由于航空公司国内运价调整，拟对运价系统进行停机维护。此次停机维护，便是实行新的票价折扣计算公式。
　　这次调价被媒体获悉，遂引起社会的广泛关注。
　　中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）稍后澄清：民航国内航线运价政策无任何变化，中航信在发布运价系统停机维护通知时表述错误。
　　4月20日，中航信调整了机票销售系统，实行新的机票折扣计算公式。由此全国民航机票的最低折扣将从0.4折上调至2.4折。中航信的这种行为，被指为“价格联盟”，也引起了反垄断执法机构的高度关注。
　　民航业内称，实行新公式后，航空公司收入水平都将有所上升。这个并非官方提出的公式一经推出，便迅速获得了各大航空公司的响应和跟进。重要原因是，这是一个“利益均沾”的办法，只要跟进便可获益，并不会损害其他航空公司利益。
　　一位民营航空公司高层说，以往民航局调整票价管理规定时，都会出台具体的文件。而这一次，民航局没有下发任何文件，但各航空公司不约而同地跟进，因为新的票价折扣办法对任何一家航空公司都有利。
　　中航信拥有国内唯一一家机票代理和销售系统，占国内民航计算机订票97%的市场份额。除民营春秋航空公司以外的所有国内航空公司的机票，都是通过中航信的系统销售的。
　　中航信背后是几大国有航空公司。中航信的前身是于1979年设立的民航总局附属事业单位民航信息中心，1997年该中心注册为国有企业，并于2001年在香港上市。南航、东航、国航、海航、深航、上航等国有航空公司共持有中航信65%的股份。

民航业或面临巨额罚款

　　“这种协议是违法的”，对于中航信事件，全国人大《反垄断法》立法顾问、中国社科院法学所研究员王晓晔表示，民航企业从4月20日开始实行新的机票价格体系，导致机票上涨，对市场的竞争的损害是非常明显的，而且消费者从中也得不到好处。
　　王晓晔认为，中航信事件涉嫌价格卡特尔。
　　所谓价格卡特尔是指，两个或两个以上具有竞争关系的经营者为牟取超额利润，以合同、协议或其他方式，共同商定商品或服务价格，从而限制市场竞争的一种垄断联合。价格卡特尔是卡特尔中最严重的一种排除、限制、扭曲市场竞争的行为。
　　不过，国航商务委员会副主任朱松岩称，此次调整机票价格是各家航空公司根据市场判断和调整的行为，不是一个业内的强制行为或大家串联在一起的行为。国航从4月20日开始实行打折方式的改变，是一种随行就市的纯市场行为。
　　民航业内人士称，几大航空公司在此次调价之前就已经预见到了，调价可能会被指责为垄断价格，因此在对此事的操作上十分谨慎，并且没有留下书面协议。
　　“即便仅仅是公布一个价格的计算方案，让其他公司跟进也是违法的”，长期研究《反垄断法》的南京理工大学知识产权学院吴玉岭副教授称，“价格卡特尔是永远得不到豁免的”，因为没有竞争的动力，企业就不会想到如何改善和提高。
　　《反垄断法》开出了一些豁免条款，不过，数名参与起草《反垄断法》的专家称，国有企业并没有排除在《反垄断法》的适用范围之外。
　　吴玉岭称，从4月20日起，国内航线机票销售就已经实行新的运价体系，这表明价格垄断的违法行为已经实施，可以依《反垄断法》第46条的规定，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。
　　根据中航信和三大航空公司2008年年报披露的营业收入数据，仅以1%-10%的罚款额度一项计算，中航信、国航、东航、南航将被分别处以约，0.2亿元-2亿元、5.3亿元-53亿元、4.1亿元-41.1亿元、5.6亿元-56.4亿元的巨额罚款。
　　消费者则可以向法院提起诉讼，要求中航信和航空公司填平因实施新公式所带来的机票支出等额损失。《反垄断法》第50条规定：经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。
　　不过，吴玉岭称，《反垄断法》第50条怎么实施，要不要以行政执法机关认定违法作为前提，还是消费者可以直接到法院起诉，现在大家还在摸索。消费者如何举证和数额的认定也是一个难度很大的问题。
　　中航信事件还同时涉嫌违反了《价格法》第14条的有关规定，《价格法》对这种违法行为也给出了处罚的办法。除没收违法所得之外，“可以并处违法所得五倍以下的罚款”，情节严重的，可责令停业整顿或者吊销营业执照。
　　“执法部门有处理这件事的积极性，也有这个能力处理这个问题”，但在具体操作层面上，吴玉岭称，执法机关对中航信机票事件取证会是一个问题，可能会比较困难。
　　对于国家发改委的处理结果，民航系统的一位知情人士估计，这件事最后会不了了之。

价格“默契”由来已久

　　航空公司之间在机票价格上的默契由来已久。
　　一位民营航空公司高层称，民航业形成所谓的票价联盟的原因是为了不打价格战，增加航空公司的收入。过去就有航空公司提议，大家不要竞争，维持最低票价，即结成所谓的票价联盟。
　　今年可能是出于对《反垄断法》的顾忌，这次集体机票调价没有召开会议，也没有航空公司公开站出来号召，大家都是默契跟进，到中航信修改自己的票价结构。
　　2002年第三次民航体制改革开始实施之后，中国民航重组为六大集团公司，即中航、东航、南航；以及中航信、中航油和中航材。同年11月，民航总局决定，取消航线联营，机票告别统一价格。
　　各家航空公司从此开始打起了价格战。为了避免打价格战，各家民航公司开始成立“票价联盟”。业内人士称，在2003年“非典”以后就有过一次价格联盟，那次航空公司负责票价政策的人士曾开会协商，达成的默契是，航班起飞前三日内的机票不低于八折，但很快被打破。
　　2004年，民航总局发布《民航国内航空运输价格改革方案》。该方案规定，对国内机票价格实行政府指导价，国内航线的机票价格在规定的基准价基础上，上浮不得超过25%，下浮不得超过45%。
　　中国民航业第一次公开的价格联盟形成于2005年3月3日，国航、东航、南航以及海航负责人召开价格同盟会议，恢复各家在上海、广州等特定航线上合作协议。随后，上航、深航的也加入这个“价格联盟”的谈判，磋商武汉至上海、广州、深圳机票的“联盟统一价格”。
　　2007年8月6日，由民航总局牵头，国航、东航、上航、南航、海航借试行“京沪空中快线”之际，结成“价格联盟”，京沪航线票价全面上涨。
　　上述民用航空公司高层表示，从实际情况和经验，一个完全统一的价格很难维持。2005年那次高调的机票价格联盟，只维持了不到10天就濒临瓦解。“有竞争就不用担心，票价形不成一致的”。
　　国航商务委员会副主任朱松岩也表示，国航此次的价格调整，符合《民航国内航空运输价格改革方案》规定的，上浮25%，下浮45%的区间，国航严格执行了该文件针对价格浮动范围的要求，因此是合法合规的。
　　其他航空公司在遇到“票价联盟”质疑时，也经常引用该文件的规定为自己辩护。民航总局表示，制定机票价格下浮不得超过45%的下限，是为了防止由“价格战”，导致国有资产流失。
　　“任何部门的部门规章，都不能与现行法律相冲突”，有反垄断法专家并不认同民航系统的提出的理由。
　　相关人士评价，国家发改委迅速介入调查中航信机票调价事件，让公众看到了政府反垄断执法机关对于打击价格垄断行为的决心。同时，也旨在提醒垄断企业和行业协会，应该遵守《反垄断法》的规定，不能操纵价格。