《中国民用航空空中交通管理安全管理规则》（征求意见稿）

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中国民用航空空中交通管理
安全管理规则
（征求意见稿）
第一章总则............................................................................................1
第二章机构和人员.....................................................................................3
第三章民航空管安全管理.........................................................................7
第四章空管不安全事件的报告、调查和处置.......................................... 11
第五章安全教育和培训...........................................................................13
第六章安全数据和文档的管理...............................................................16
第七章空管安全的监督检查...................................................................18
第八章法律责任......................................................................................20
第九章附则..............................................................................................22
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第一章总则
第一条[目的]为了规范对民用航空空中交通管理（以下
简称空管）的安全监督和管理，降低空中交通安全风险，提高空
中交通安全管理水平，满足我国航空运输发展需求，依据《中华
人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》和《中
华人民共和国飞行基本规则》等法律和行政法规，制定本规则。
第二条[适用范围]本规则适用于在中华人民共和国境内
进行的空管安全管理活动。
从事民用航空空中交通管理的单位（以下简称民航空管单
位）以及与民用航空空中交通管理有关的单位和个人，应当遵守
本规则。
第三条[安全方针]空中交通安全管理，坚持安全第一、预
防为主、综合治理、持续改进的方针。
第四条[政府的职责]民用航空总局（以下简称民航总局）
以及民用航空总局空中交通管理局（以下简称民航总局空管局）、
民用航空地区管理局（以下简称民航地区管理局）以及民用航空
地区空中交通管理局（以下简称民航地区空管局）应当高度重视
对空管安全管理的领导，支持和督促有关部门依法履行空管安全
管理职责，对空管运行和空管安全管理中涉及空管安全的问题及
时予以协调解决。
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第五条[责任追究、问责]民航总局实行空管安全事故责任
追究制度，依照有关法律、法规和本规则的规定，追究安全生产
事故责任人员的责任。
第六条[鼓励科研和先进技术]民航总局鼓励和支持空管
安全管理的科学技术研究和先进技术的推广应用，提高空管安全
管理水平。
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第二章机构和人员
第七条[机构职责]民航总局负责制定有关规章和技术标
准，统一负责全国民航空管的安全管理。民航总局空管局具体组
织实施民航空管的安全管理工作。
民航地区管理局负责监督本地区民航空管的安全管理工作。
民航地区空管局具体组织实施本地区民航空管的安全管理工作。
直接提供民用航空空中交通服务、航行情报服务、通信服务、
导航服务、监视服务、气象服务等的空管运行单位具体实施本单
位的运行安全管理工作。
第八条[航空安全委员会] 民航总局空管局和地区空管
局应当成立航空安全委员会，航空安全委员会主任由主要负责
人担任。
航空安全委员会主要职责是依据国家法律法规、民航规章
对空管运行和安全管理提出指导意见，不定期召开会议，对空
管运行和安全管理中不利于安全的事项进行协调，及时研究决
定重大安全问题的处理意见，落实整改措施。
第九条[设置安全管理机构和人员配备的要求]民航总局
空管局和民航地区空管局应当设置专门的安全管理机构。
空管运行单位的从业人员超过150 人的，应当设置安全管理
机构。空管运行单位的从业人员少于150 人的，应当按照不小于
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50 比1 的比例设置安全管理人员。
第十条[安全管理机构和安全管理人员的职责要求]民航
空管单位的安全管理机构和安全管理人员负有下列职责：
（一）按照国家和民航的安全管理政策、法规、规章和标准，
监督、检查和指导空管安全工作，落实安全管理措施，制定安全
管理工作规划，确定安全管理目标，组织安全管理工作。
（二）对空管运行状况进行经常性检查，定期评价空管运行
单位安全状况，对检查中发现的安全问题，提出安全管理意见和
建议，并对相关整改情况进行跟踪。
（三）规范空管不安全事件报告制度，对安全信息进行搜集、
统计、分析和管理，发现和掌握安全管理规律，制定安全管理工
作措施。
（四）制定年度安全培训计划，组织开展空管从业人员的安
全生产教育、培训工作，记录培训考核情况。
（五）申请、参与或组织实施空管安全评估。
第十一条[民航空管单位的责任]民航空管单位应当倡导
积极的安全文化，采取多种形式加强对空管安全的法律、法规、
标准和空管安全知识的宣传，向从业人员充分告知安全风险，教
育和督促从业人员严格遵守安全生产规章制度，执行操作规程，
提高职工的安全意识。
第十二条[领导责任]民航空管单位的主要负责人对空管
运行和安全管理全面负责：
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（一）建立、健全本单位安全生产责任制；
（二）组织制定本单位安全管理体系的规章制度和操作规
程；
（三）保证本单位的安全管理投入；
（四）督促、检查本单位的安全管理工作，及时消除空管
运行安全隐患；
（五）组织制定并实施本单位的应急预案；
（六）及时、如实地报告空管不安全事件。
第十三条〔从业人员执照要求〕直接从事空中交通服务以
及其为空中交通提供保障服务的民用航空空中交通管制员、航行
情报员、电信人员、气象人员等空中交通管理各类专业人员应当
取得相应的专业人员执照，并按照有关规定保持注册有效。
所持执照的类型和等级应当适用于该人员所从事的运行岗
位。
第十四条[健康要求]持体检合格证的空中交通管制员在
身体健康状况不能符合履行执照权利的相应医学标准时，不得从
事相应的空管工作。
空中交通管制员在身体不适合履行岗位职责时，应当主动报
告，空管运行单位及时予以调整。
第十五条[空管从业人员的责任和义务]空管从业人员有
权对空管安全管理提出建议，对空管安全管理中存在的问题提出
批评、检举。在作业过程中，应当严格遵守本单位的安全生产规
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章制度和操作规程，服从管理。
空管从业人员有权拒绝违章指挥或操作。空管从业人员发现
安全隐患或者其他不安全因素，应当立即向安全管理人员或者本
单位负责人报告。
第十六条[空管内外服务项目、场所、设备发包或出租的
安全要求]凡涉及人员派遣、设备租赁和信息服务等的空管运行
单位，应当与相关单位明确各自的安全责任。
第十七条[两个单位影响作业的要求]空管单位与航空营
运人、机场管理机构等与空管安全运行有关的单位，以及各空管
单位之间，应当明确各自的安全职责和措施。
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第三章民航空管安全管理
第十八条〔安全管理体系〕民航空管单位应当建立、健全
空管安全管理体系。空管安全管理体系应当包括安全管理的组织
机构、人员以及其职责，安全管理的方针、政策和安全目标，安
全管理的标准以及规章制度，安全监督和检查机制，安全评估制
度，安全审计制度，安全教育和培训，安全信息的报告制度以及
实施程序，安全风险管理机制，安全奖惩机制以及文档管理等。
为有效地实现风险控制，应当做到有计划、有落实、有检查、
有跟踪的闭环管理。
第十九条〔安全形势分析会制度〕民航总局空管局和民航
地区空管局应当定期召开安全形势分析会，分析安全生产形势，
判断安全生产形势，对前一阶段的工作进行总结，并对以后的
工作进行部署。
民航总局空管局至少每季度召开一次安全形势分析会，民航
地区空管局至少每月召开一次安全形势分析会，空管运行单位至
少每周召开一次安全形势分析会。
当出现不利于空管安全运行的因素或者已经发生影响空管
运行的严重事件时，有关单位应当及时召开会议，研究制定针对
性措施。必要时，及时提交航空安全委员会研究解决。
第二十条〔空管运行规范化管理〕民航地区空管局应当
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根据本地区的实际情况，建立健全相关运行手册管理制度。
空管运行单位应当建立并及时修订本单位的运行手册。
第二十一条[安全审计] 安全审计是指民用总局依照民航
规章、标准，对民航空管单位的安全运行状况进行系统性核查，
以掌握其整体安全运行状态。
民航总局空管局应当对地区空管局以及其空管运行单位最
少四年进行一次全面安全审计。
对机场管理机构所属的空管运行单位的安全审计由民航
总局机场管理职能部门组织实施安全审计。
第二十二条〔安全评估机制〕民航空管单位应当建立安
全评估机制。当与空管运行安全相关的环境、运行方式等方面
发生重大变化时，空管运行单位应当向民航总局空管局或民航
地区空管局申请进行安全评估，由有关单位限期组织安全评
估，并证明该变化的应对措施可以满足可接受的安全风险水平
后方可实施。
第二十三条〔安全评估的实施主体和适用条件〕当空管
运行单位发生的变化影响两个或以上地区的空管运行时，安全
评估应当由民航总局空管局或经其委托的机构实施；当空管运
行单位发生的变化仅影响其所在地区的空管运行时，安全评估
应当由民航地区空管局或经其委托的机构实施，并报民航总局
空管局备案。
当空管运行单位发生下列情况时，应当进行安全评估：
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（一） 降低飞行间隔标准；
（二） 变更管制方式；
（三） 实施新的飞行程序或管制程序；
（四） 调整空域范围或空域结构；
（五） 新建、改建、扩建空管运行设施、设备等建设项
目；
（六） 上一级主管单位认为有必要的情况。
第二十四条〔日常安全检查制度〕空管运行单位应当建
立定期和不定期的内部安全检查制度，对检查中发现的问题，
制定切实可行的安全措施。
第二十五条〔风险管理〕民航空管单位应当建立健全系
统风险管理机制，识别、分析和排除危险和后续风险，合理分
配安全投入，将影响空管安全的风险降低到可接受的程度。
民航空管单位应当对下列情况进行重点分析和控制：
（一）小于最小飞行间隔；
（二）低于最低飞行高度；（雷达RA 告警事件、偏离）
（三）侵入跑道；
（四）地空通信失效；
（五）无线电干扰；
（六）影响空管运行安全的设备故障；
第二十六条[安全指标控制]民航地区管理局和民航地区
空管局应当按照民航总局下达的安全目标，建立健全空管运行安
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全指标。空管运行安全指标至少应当包括：
（一）空管原因飞行事故征候和严重飞行事故征候的事
件数量和万架次率；
（二）空管通信、雷达、导航、航空气象和航行情报等设
备的运行正常率和完好率；
（三）空管设施设备故障等原因影响空管运行的不正常
事件以及其持续时间、影响范围以及程度；
（四）重要天气预报准确率和气象地面观测错情率；
（五）航行情报资料发布以及更新的准确率等。
第二十七条[特殊情况的处置]空管运行单位应当建立健
全特殊情况下的预案，明确相关机构和人员的职责，并定期组
织演练。
第二十八条〔安全建议与意见收集制度〕民航空管单位应
当加强安全文化建设，建立安全建议与意见的收集、分析以及反
馈制度，鼓励空管从业人员主动提出安全建议与意见。
接到报告的单位以及人员应当及时予以处理，并对报告人进
行保护。
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第四章空管不安全事件的报告、调查和处置
第二十九条〔航空不安全事件的报告要求〕凡是发生空管
原因或非空管原因造成的航空不安全事件，事件发生地的民航空
管单位应当及时上报。
第三十条〔航空不安全事件的报告程序要求〕民航空管单
位应当按照国家、民航总局和民航总局空管局的有关法规、规章
和规范性管理文件，制定航空不安全事件的报告程序。
航空不安全事件发生地的民航空管单位除了将事件上报民
航总局所属的安全管理职能部门以外，还应当上报上级民航空管
单位。
第三十一条〔事件调查的目的〕空管不安全事件调查的目
的是客观公正、全面深入地查找、分析事件发生的原因，总结教
训，提出改进建议，落实措施，防止类似事件再次发生。
第三十二条〔事件的调查程序要求〕由民航总局或民航地
区管理局负责组织调查的空管不安全事件，民航总局空管局或民
航地区空管局应当参与调查；其他空管不安全事件由民航总局空
管局或民航地区空管局组织调查。
第三十三条〔空管不安全事件的处置〕对空管不安全事
件的处置应当遵从“事故原因不查清不放过；事故责任者得不
到处理不放过；整改措施不落实不放过；教训不吸取不放过”
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的“四不放过”原则。
第三十四条〔事件调查工具要求〕民航空管单位应当为
其安全管理机构配备必要的空管不安全事件调查以及报告设
备。
第三十五条〔空管不安全事件信息的发布〕民航空管单
位必须经过民航总局的许可，方可发布有关空管不安全事件信
息，空管从业人员不得擅自对外发布或泄露空管不安全事件信
息。
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第五章安全教育和培训
第三十六条[安全管理人员培训以及聘用要求]民航空管
单位的主要负责人和安全管理人员应当具备相应的安全知识和
安全管理能力。
空管行业的航空监察员、技术检查员、安全审计人员、安全
评估人员等应当按照民航总局和总局空管局有关规定接受相关
培训，并由有关主管部门考核合格后聘用。
第三十七条[从业人员培训要求]民航空管单位必须对从
业人员进行安全教育和培训，建立、健全安全教育和培训制度，
组织和安排相应的培训活动，保证从业人员掌握安全生产技能或
安全生产管理知识。
第三十八条[安全教育和培训的投入]民航空管单位应当
将安全教育和培训纳入本单位年度工作计划，并为安全教育和
培训提供经费以及其它必备条件，确保安全教育和培训工作顺
利进行。
民航空管单位安排从业人员进行安全培训期间，应当支付
工资和必要的费用。
第三十九条[从业人员接受安全生产教育和培训的义务]
空管从业人员应当接受安全教育和培训，掌握本职工作所需的安
全知识，提高安全生产技能，减少人为差错，增强应急处理能力。
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未经安全教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。
第四十条[培训的组织与实施]空管安全管理机构应当与
相关培训机构联合制定培训计划和培训内容，落实安全教育和
培训。
第四十一条〔空管从业人员安全培训内容〕空管从业人员
基础安全培训应当包括下列内容：
（一） 国际民航组织的安全概念和安全管理体系知识；
（二） 国家、民航总局的安全生产方针、政策和有关安全
生产的法律、法规、规章和标准；
（三） 专业安全生产技术或安全生产管理等知识；
（四） 民用航空器飞行事故、地面事故、空管不安全事件
的报告以及处理方法；
（五） 特殊情况预案编制以及处置程序和要求；
（六） 国内外先进的安全管理经验；
（七） 典型空管原因造成的民用航空器飞行事故、地面事
故和空管不安全事件的案例分析；
（八） 民航总局空管局认为需要培训的其它内容。
第四十二条〔空管新从业人员岗前培训内容〕空管新从业
人员应当经历岗前培训，未经岗前培训的空管从业人员不得上
岗。岗前安全培训内容除了第四十六条规定的内容以外，还应当
包括：
（一） 岗位安全职责操作规程；
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（二） 班组人员之间、岗位之间工作衔接配合的安全注意
事项；
（三） 岗位曾发生的空管不安全事件案例和其它安全风
险；
（四） 民航总局空管局认为需要培训的其它内容。
第四十三条〔安全培训学时要求〕空管安全管理人员每年
安全培训时间不得少于32 小时。
空管从业人员每年安全培训时间不得少于12 小时。
新上岗的空管从业人员，岗前安全培训时间不得少于24 小
时。
第四十四条〔专项安全培训要求〕当发生下列情况时，民
航空管单位应当组织专项安全培训，培训内容根据实际情况确
定：
（一） 管理体制和生产任务发生重大变化；
（二） 相关法律、法规、规章、标准、程序发生重大变化；
（三） 实施新的标准和程序；
（四） 发生航空事故或严重空管不安全事件。
第四十五条[新技术培训的要求]采用新技术、使用新设备
的民航空管单位，应当对相关从业人员进行专门的安全培训，使
其了解、掌握新技术、新设备的安全特性。相关从业人员必须在
培训考核合格后，方可采用新技术、使用新设备。
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第六章安全数据和文档的管理
第四十六条[安全数据和文档的管理要求]民航空管单位
应当建立健全安全数据和文档的管理制度，对涉及安全管理工
作的情况、运行状况和相关数据、空管不安全事件记录以及资
料等应当明确记录，分类立卷、归档，妥善保存。
民航空管单位不得擅自修改文档的原始记录。
第四十七条〔安全管理文档的保存时限要求〕民航空管
单位应当对涉及空管安全管理工作的数据和文档至少保存5
年：
（一）年度安全工作目标和各项工作安全指标以及其完
成情况；
（二）年度安全管理工作计划以及其完成情况；
（三）各类专业人员的安全培训和考核等技术档案；
（四）安全形势分析会记录；
（五）安全审计、安全检查、安全整改和安全评估工作等
文档的记录；
（六）空管安全教育和培训文档；
（七）安全奖励和处罚记录；
（八）其它重要的安全管理工作文档等。
第四十八条〔空管不安全事件信息的管理〕民航空管单
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位应当建立空管不安全事件信息管理制度，对空管不安全事件
调查以及分析材料进行完整、规范地记录，至少保存10 年。
事件调查单位对与空管不安全事件密切相关的航图、飞行
进程单、监视雷达录像、直通电话等平面通信、地空通话记录、
飞行计划电报、气象情报等原始资料至少保存10 年，并在事
件发生空管单位以及其所属民航地区空管局备案。
第四十九条〔安全数据和文档的销毁〕对超过保存期限的
安全数据和文档，空管单位应当将其通过电子化存储后，方可
将原始资料以适当的方式销毁。
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第七章空管安全的监督检查
第五十条〔监督检查〕民航总局以及民航总局空管局、
民航地区管理局以及民航地区空管局应当对空管运行单位遵
守有关法律、法规和标准等情况进行定期和不定期安全监督检
查，并对其安全指标完成情况进行监督。
空管运行单位以及个人对监督检查活动，应当予以配合，
不得拒绝、阻挠。
监督检查不得妨碍被监督检查单位的正常工作。
第五十一条〔监督主体资格〕实施民用航空监督检查的
人员应当具备民用航空监察员或者技术检查员资格，其他工作
人员或者专业人员可以协助监察员实施监督检查。
民航总局空管局和民航地区空管局内设职能部门可以承
办检查事项，但不得以该部门的名义实施检查。
未经依法授权或者委托的其他任何组织、个人，不得实
施监督检查。
第五十二〔监督权限〕民航总局以及民航总局空管局、
民航地区管理局以及民航地区空管局实施下列监督检查活动：
（一）制止违法行为；
（二）巡视、检查空管运行现场（包括证件、资料、设
施、设备等）和空管从业人员的工作过程；
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（三）约见或者询问受监督检查单位主要负责人和其他
有关人员；
（四）调阅、摘抄、复制、封存、扣押有关资料、物品；
（五）抽样取证。
第五十三条〔监督结果处理〕民航总局以及民航总局空
管局、民航地区管理局以及民航地区空管局对空管运行单位进
行监督检查中发现的安全管理缺陷或者违法行为，应当采取适
当措施，防止空管不安全事件的发生。对监督检查中发现的重
大事故隐患应当向有关单位提出限期整改建议，或责令其立即
排除；有关单位不予以配合的，可以强制排除。
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第八章法律责任
第五十四条违反本规则规定的，由民航总局委托民航总局
空管局，民航地区管理局委托民航地区空管局实施行政处罚。
第五十五条违反本规则第九条规定未设置安全管理机构
或配备专职安全管理人员的，责令限期改正；逾期未改正的，对
其主要负责人处以警告或者人民币200 元以上1000 元以下罚款，
并对单位处以警告或者1 万元以上3 万元以下罚款。
第五十六条违反本规则第十三条规定，直接为空中交通服
务或为空中交通提供保障服务的人员未获取有效的民用航空空
中交通管制员、航行情报员、电信人员、气象人员等空中交通管
理各类专业人员执照的，或是从事的运行岗位与其所持执照类型
和等级不符的，责令限期改正，并对单位处以警告或者5 千元以
上1 万元以下罚款。
第五十七条违反本规则第十六条规定，凡涉及人员派遣、
设备租赁和信息服务等的空管运行单位，未与相关单位明确各自
安全责任的，责令限期改正；逾期未改正的，对其主要负责人处
以警告或者人民币200 元以上1000 元以下罚款，并对单位处以
警告或者1 万元以上3 万元以下罚款。
第五十八条违反本规则第十七条规定，空管单位未与航空
营运人、机场管理机构等与空管安全运行有关的单位，以及各空
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管单位之间明确各自安全职责和措施的，责令限期改正；逾期未
改正的，对单位主要负责人处以警告或者人民币200 元以上1000
元以下罚款，并对单位处以警告或者1 万元以上3 万元以下罚款。
第五十九条违反本规则第三十条规定，未按照国家和民航
总局以及总局空管局有关规定制定本单位空管不安全事件报告
制度的，责令限期改正；逾期未改正的，对其主要负责人处以警
告或者人民币200 元以上1000 元以下罚款，并对单位处以警告
或者5 千元以上1 万元以下罚款。
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第九章附则
第六十条本规则中下列用语的含义：
安全管理体系是指一整套系统的、主动的、明确的安全管理
方法和程序。
从业人员是指直接从事空中交通服务及其为空中交通服务
提供保障服务的人员。
危险是指能引起飞行事故或飞行事故征候的情况或事件。
风险是指引起危险情况或事件的可能性。
空管不安全事件是指空管原因造成的不正常事件。
第六十一条本规定自2007 年月日起施行。