南北合作：民航、海运碳权问题被推到最前沿

帅哥

《21世纪经济报道》 记者覃羿彬

　核心提示：两个同样被《京都议定书》排除在外的行业，因其全球性和“共同但有区别责任原则”，正成为发达国家在哥本哈根会议前夕解决南北鸿沟的一个突破口。 　　12月7日，哥本哈根联合国气候变化框架公约大会（UNFCCC）即将召开。 　　哥本哈根会议之前，各产业、区域以低碳为题的会议已陆续召开。多数人可以想见的是，碳排放问题上，南北鸿沟依旧深刻。但多数人没有想到的是，此话题上的南北合作争议，民航、海运业被推到了最前沿。 　　国际民用航空组织（International Civil Aviation Organisation，简称“ICAO”）10月7-9日于蒙特利尔召开的“国际航空与气候变化高级别会议”上，埃及代表发展中国家，向会议提交了对民航排放权交易的看法——“鉴于发展中国家在全球层面对民用航空污染的影响十分有限，因此，对这些对损害的责任微乎其微的国家强加沉重的财务负担是不公平的，考虑到这些国家经济的脆弱性、燃油价格的大幅飙升以及全球金融危机对这些国家经济的影响，其费用十分昂贵。” 　　澳大利亚代表发达国家，则针锋相对地回应，反对任何区别待遇：“联合国气候变化框架公约应为国际航空业设立一个全球性减排指示目标，并根据联合国气候变化框架公约谈判一项新的全球协议。” 　　“京都议定书中规定航运、航空可以采取议定书之外的措施来谈判确定怎么合作、怎么减排，而发达国家为了突破共同但有区别的责任，就希望所有国家在航空、航运承担减排的义务，这的确违反了共同但有区别的责任原则（下称“CBDR”）。”外交部条法司气候变化处（二秘）周丞早在9月13日就告诉本报记者，民航业、海运业正成为发达国家的全面突破口。

中方解读

　　“三星期前，国际航协（IATA）行业委员会第一次到中国召开例会，我们曾邀请民航局官员旁听会议。结果中国民航局的领导一个人也没有到场。”11月13日，国际航空运输协会（International Air Transport Association，IATA，简称“国际航协”）北亚地区副总裁兼驻中国首席代表张保建在电话中告诉本报记者。他担忧，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）当前的态度可能导致中国失去在碳排放议题上的主动权。 　　一位接近中国民航局的民航业高层对本报记者透露，民航局目前对包括欧盟ETS（排放交易机制）在内的发达国家碳排放限量与交易计划，其实并无深入认识，“外交部和发改委主导我国政府对这些限量与交易计划的表态，我担心的是，民航局的领导也许未必明白，简单地对ICAO提倡的全球划一的解决方案加以质疑，意味着怎样的代价。” 　　IATA理事长Giovanni Bisignani在10月10日的电话会议上透露，ICAO设定的行业目标是，到2020年，将全球燃油效率年均增长率保持在2%；更加远大的目标是在2021年到2050年期间，将全球燃油效率年均增长率再提高2%。这些目标高于行业此前自愿提出的每年1.5%效率提升。 　　然而这一目标遭澳大利亚指责过于保守。在本报记者获得的澳大利亚呈交ICAO蒙特利尔高级会议的文件中显示：“ICAO各成员国和理事会需要比实施行动方案看得更远，并在此行动方案上寻找各种方法。虽然澳大利亚支持这一行动方案，但它远远不足以为国际航空部门真正减少对全球温室气体排放负有责任的影响提出一个强有力和全面的战略。” 　　澳方批评指，IATA此前已自愿宣布了2020年以后的碳平衡增长目标，而且到2050年将相对于2005年的碳排放水平减少50%。“在公众期望方面，ICAO采取的目标如果远不及业界本身愿意接受的目标更雄心勃勃，似乎不切实际。” 　　澳大利亚正酝酿CPRS（碳污染减量机制），与ETS的机制极为相似。 　　张保建说，与埃及一样，中国政府亦对ICAO的这一共识感到不满意，认为这同样是打算将中国民航业置于一个全球框架中的不公平尝试，背离了CBDR原则。 　　“目前欧盟已经通过了将国际民航业碳排放纳入到ETS系统，这意味着不管哪一个航空公司，不管来自发展中国家还是发达国家，都承担了减排义务，一旦开了先例就会对哥本哈根会议谈判带来不利的影响——发达国家会声称，既然航空业可以放下CBDR的原则，那么在钢铁、水泥等各行业是否都可以放开（《京都议定书》的限制）？海运业也是同样的问题。我想这是我们无法接受的。”周丞说。他已参与了外交部好几轮气候谈判。 　　然而，张保建认为，各国对ICAO的行业解决方案在现阶段表达不满，是剑走偏锋。“尽管ICAO的行业方案未必能消除欧盟ETS的影响，但是若ICAO在12月无法在各国元首面前提出一个强有力而得到广泛支持的方案，那么ETS的实施基本上就得到了保证。因为欧盟会认为既然行业方案是无力的，那么他们出面解决这个问题，正是合适的做法。” 　　他表示，中国和其它发展中国家在《京都议定书》中争取到的CBDR原则，就是一大胜利，没有道理在民航和海运业的问题上缺乏“争胜”的信心。“我个人认为，更恰当的做法，是先支持一个行业性的解决方案，然后再就细节问问慢慢谈判。”

国际共识

　　然而政府有不少顾忌。“目前哥本哈根会议的其中一个主要焦点，就是发达国家打算超越巴厘路线图授权，将减排的义务转嫁给发展中国家，特别是中国、印度、南非、巴西等发展中大国，这些措施就相当于他们企图否定CBDR原则。”周丞说。 　　他解释称，巴厘路线图明确规定了下一轮谈判要讨论发达国家的减排义务和发展中国家的减排行动。“发达国家是义务，发展中国家是行动，这是有区别的。义务属强制性，行动则是指发展中国家自愿的为了全球利益而采取的减排行动。” 　　“（中国外交部的疑虑）可以理解，但我不认为CBDR会在这里造成问题。”航空交通行动组（Air Transport Action Group）执行总监Paul Steele在10月5日接受本报记者专访时称，这一区别责任难以在民航业上成立。 　　“（1944年签署的）芝加哥公约为民航业确立了国际原则，即所有航空公司，无论他们的国别，应该受到相同的待遇和享有一致的市场准入条件，不应存在任何歧视和区别对待。而从CBDR原则的起源看，是因为发达国家的工业化进程排放了大量温室气体，造成了今日的气候变化问题，发展中国家不应承担这一责任。” 　　航空交通行动组由IATA、国际机场协会（ACI）、民航导航服务组织（CANSO）及宇航工业协会国际协调理事会（ICCAIA）等组织联合参与发起，连结了民航、机场、空管、飞机制造四大子行业的意见领袖。 　　Paul Steele指出，全球民航业的起步时间大致相若，不存在发达国家占有先机之说，今天亚洲甚至还拥有全球最先进的飞机和空管治理结构。“实行平等待遇并不存在困难。”他提醒称，根据芝加哥公约的第15条，一缔约国对任何其他缔约国的航空器使用此种机场及航行设施可以征收或准许征收的任何费用，应不高于从事同样国际或国内航班飞行的本国航空器所缴纳的费用。这便是一切民航税收、费用的非歧视原则的国际公约根源。 　　“当初制定《京都议定书》，确定将民航业与航运业排除在之外的撰写人不是傻瓜。”Steele说，这表明当时各国已经意识到，将这两个行业硬性装入某个全球性的框架是存在困难的。因为这两个行业均为全球运行，要判断具体的碳排放量是否位于某国的领空、领海并不容易；“同样道理，民航与海运业的特殊性，决定其管制机制并无法适用于其它行业，因此芝加哥公约的精神，也不适用于你提到的包括钢铁、水泥等各行业”。 　　张保建进一步断言，民航业的行业碳排放解决方案，是必然会给予发展中国家特殊照顾的。在ICAO的《国际民航组织关于航空和气候变化的高级别会议宣言》中，声明“将充分考虑行业的集体承诺及发展中国家的特殊需求”。 　　Bisignani就提到民航业此前应对飞行噪声的问题。由于部分发展中国家的航空公司存在技术或财政困难，ICAO针对全球民航业降噪的解决日期，特别预留了一个发展中国家“出口”：这些国家能有额外的7年时间来处理噪声问题。“当时可没人站起来说这做法违反了芝加哥公约，”张保建笑称，“这是可谅解的。” 　　其实，在国际协议框架内进行讨价还价时，中国政府手上还有一张争议牌可以打。“《京都议定书》规定了附件一国家，所谓附件一国家就是发达国家和市场转型国家（注：市场转型国家主要是指东欧国家、俄罗斯，及苏联分裂出来的一些国家，以及其他一些向市场经济转型的国家）整体的减排指标；然而国家划分是存在问题的。”张保建说。 　　他特别指出，包括韩国、香港等国家地区都不在附件一国家名单中，因此包括大韩航空、韩亚航空、国泰航空这些世界级的航空公司，理论上都不必承担发达国家航空公司的义务，“但这些国家地区享受发展中国家的待遇，显然亦不大合适。这表明了国际框架内部仍然可以做大调整、大修改”。

失语之忧

　　张保建担心的还有，中国对ICAO的行业解决方案若缺乏足够支持，欧盟的ETS将对中国民航业造成巨大伤害。 　　“欧盟ETS的整个机制，显然以欧盟为中心。在测量民航业碳排放的基准值上，欧盟选定了2004-2006年作为衡量碳排放的基准年份。这对于欧洲民航业不是很大的问题，因为欧洲的民航市场已经相当成熟，增长的速率不高。但中国市场并非静止的，其民航业规模几乎每四年翻一番，到2012年再参照2004－2006年的排放水平来进行减排，超额部分将相当惊人。”张保建说，这甚至还未考虑到中国民航业的高速增长，还将在相当长的时间内维持下去。 　　中国民航局统计的数字显示，2006年我国民航业的旅客吞吐量达33197.3万人次，增长了16.7%，到2007年，这一数字再增长了16.8%至38758.6万人次，2008年虽然遭遇行业困难，但仍增长了4.7%至40576.2万人次。 　　国内一些航空公司已经意识到问题的严峻性，并开展初步研究。近日，有国航高层声称，若欧盟一意孤行实行ETS，就停飞所有欧洲航线。张保建则认为，“中国的航空公司不可能由于碳成本激增而停航欧洲航线的，那只是玩笑话。” 　　ETS实施的图景正变得越来越清晰，因为哥本哈根会议很可能在民航与海运业的管制上陷入胶着。 　　在周丞看来，目前对哥本哈根会议弥漫的失败预感，背后也是发达国家公关战的结果。“发达国家为了实现他们的意图，利用其对国际媒体的主要控制能力，不断的误导国际社会对哥本哈根会议的结果有错误的预期，或者为可能失败预做准备，还想将这种失败的责任转嫁给发展中国家。” 　　Steele认为，万一哥本哈根会议无法达成共识，则各国为了避免给予公众无所作为和“失败”的感知，可能会操作某些公关举动，例如对民航业在全球范围内征收气候变化税。“征税是个有趣的话题，但我个人认为这无助于迫使航空公司提高效率、减少排放，而是令航空公司顺理成章地将新成本转嫁到乘客的头上。” 　　他指出，对于发达国家，新税收没有什么问题，对于包括亚洲在内的发展中经济体，却大大提高了民众使用民航服务的成本，特别是在经济危机尚未过去的当下。 　　埃及敏感地嗅出了哥本哈根可能一事无成的风险。在该国向ICAO提交的文件中强调，芝加哥公约“规定了不允许对一缔约国的任何航空器仅因给予经过或进入或离开其领土的权利而征收任何规费、捐税或其他费用”，向欧盟、澳大利亚、新西兰等表明会开始各自ETS机制的国家地区施加压力。于是问题又回到了原点——对行业解决方案的不信任和否定。 　　这亦无助于解决发展中国家内部的态度分化。“可以坦诚地说，发展中国家内部，例如非洲一些最不发达的国家，还有一些小岛屿国家，因为他们的生存面临严重的挑战——海平面上升，马尔代夫等国家可能就会因此而消失，因此他们认为所有排放大的国家都要承担量化减排义务，中国目前面对来自两个阵营的压力。”周丞说。

国际合作能否打破僵局？

　　11月5日，Belmont Partners创始人兼主席，被华尔街誉为中国问题专家的Joseph Meuse接受本报记者电话采访时就已指出，“中美双方有望就气候变化达成某程度的共识，但要达成真正有效的协议，双方需要哥本哈根后更多的时间。” 　　（本报记者叶碧华对本文有重要贡献）