关于我国应急救援力呈体系建设的研究

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关于我国应急救援力呈体系建设的研究
陈飞汪永明施建昌
上海市消防局, 上海,
摘要本文客现分析了我国灾害事故态势及应息救援现状着眼于国家安全减灾工作
的长远发展, 提出了建立我国应急救援力童体系新模式的设想和建议。
关健词消防应急救援力童体系建设
各类灾害事故对人类社会和环境的危害是一个全球性间题。社会经济的发展与灾害事故的危害同
步增长, 社会的繁荣与灾难并存。年初夏我国发生的“ 非典” 疫情, 波及个省直辖市
的个县市, 影响范围之厂’ , 危害之大, 前所未有。年中石油吉林石化公司双苯厂“ 苯
胺装置爆炸事故, 不仅造成多人伤亡, 还严重污染松花江流域的生态环境, 直接引发了哈尔滨等城市
的“ 饮用水危机”事件⋯ ⋯面对紧迫的灾害优患, 如何完善我国社会应急救援力量体系, 全面提升国家抗
御灾害事故的综合能力, 已是我们当前岖需思考的重要课题之一。
一、我国灾害事故态势分析
我网是一个多灾害国家, 不可预见的灾难性事故时有发生。特别是世纪末以来, 受自然变异、环
境破坏以及人口与经济的快速增长等因素影响, 自然灾害及人为事故的致灾因子不断增多, 灾害频率加
快, 危害口趋加重, 每年因各类灾害事故而导致的经济损失约占我国国民生产总值的左右。
一自然灾害呈放大性趋势
我国是世界卜自然灾害最严重的少数国家之一, 几乎所有的自然灾害均有发生。目前, 我国自然灾
害呈明显的增加的趋势, 主要表现在同类型、同等级自然灾害所造成直接经济损失的增大和波及范围的
扩大。根据灾害频度及历次灾害损失分析, 我国较为严重的自然灾害依次为洪涝、于旱、海洋气象、地
震、林火等五大灾害。如年夏季长江、嫩江、松花江流域发生的特大洪灾, 造成亿人不同程度
受灾, 人死亡, 直接经济损失高达亿元人民币。另外, 少数自然灾害的影响范围不仅仅局
限于一个小范围, 而是区域性的、全国性的, 有的灾害现象甚至是全球性的。如导致全球气候变化的“ 厄
尔尼诺”现象等。
二人为事故呈多元化趋势
现代灾害致灾规律表明在所有灾害事故中, 人为因素占全部致灾原因的以上。人为致灾因
素的增多, 使人为事故日趋多元化、复杂化, 并有向混合态、次生态转化的趋向。在齐类人为事故中, 火
灾与爆炸事故、交通事故、生产事故、公共事故、核生化灾害、恐怖事件等事故件的危害较为严重。如
年找国重庆市天原化工总厂恤抓气泄漏事故, 迫使万人紧急撤离⋯ ⋯。另据统计, 年
我国共发生火灾事故起, 造成人死亡, 人受伤, 直接财产损失达亿元人民币发
生特大生产事故一次死亡人以上起, 造成人死亡, 其中煤矿企业就发生了起, 死亡
人。
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二、我国应急救援现状分析
近年来, 面对严峻的灾害事故态势, 我国安全减灾工作同步得到了极大进展, 但山于没有形成总体战
略减灾和科学的安全减灾机制, 国家安全减灾工作至今仍停留在单灾种分割管理阶段。这种减灾模式不
但违背了各类灾害事故相互影响和横向联系的客观规律, 还直接影响社会应急救援的高效性和经济性。
一应急救援理论创新不足
法律法规不够完善
安全减灾工作是一项庞大复杂的系统工程, 但在我国减灾体制形成和发展的过程中, 缺乏战略性综
合减灾, 更没有国家减灾法律来约束。如国家《安全减灾基本法》构想已经提出多年, 但至今仍没有出
台。就我国安全减灾系统工程中的应急救援工作而言, 现行相关法规不够完善, 不能涵盖整个应急救援
领域, 仅局限于少数单一灾种, 没有形成体系, 全面实施社会应急救援得不到法律保证。如年月
口颁布的《中华人民共和国消防法》, 内容中只对消防部队的防火、灭火职能作了明确规定, 对其他社
会灾害事故的应急救援, 仅在第四章第共· 四条作了简要说明, 具体职责不明确, 操作性也不强。
救援理论缺乏综合研究
我国灾害科学及其学科体系较为完整, 中国减灾十年也使国家在减灾软战略上有所
进展, 但对减灾工程中的应急救援理论研究工作深入不够, 更新不足, 缺乏系统性和综合性。一是没有
对应急救援运作机制进行深人研究, 应急指挥平台分散、组织指挥体系混乱、应急响应联动缓慢等直接
影响应急救援效能的弊病, 至今仍得不到彻底解决二是没有对应急救援力量体系进行深人研究应急
救援专业队伍和装备建设重视不足, 至今仍处于低水平重复建设阶段三是没有对应急救援综合技术进
行深人研究, 应急救援科技攻关项目少, 特种救援装备自主开发能力不强, 长期引用和借鉴发达国家应
急救援技术的被动局面至今没有被打破。
二应急救援力童体系松散
救援队伍贡复建设
我国应急救援队伍建设目前存在多种形式并存、职能交叉的现象。除网家法律赋予公安消防部队
承担相关应急救援职能之外, 卫生部有各地的“ ”医疗急救队伍, 能源部有各地的矿山抢险救援专业
队, 交通部有港口消防队、海上搜救队, 林业部有森林消防部队, 民航总局有机场消防队, 地震局有地震
救援队, 少数省市还成立有隶属于民防或企业的化学事故救援队伍等。年月日, 国务院又下
文要求各地安全生产管理监督部门尽快建立专业化救援队伍。不难看出, 我国现有应急救援队伍存在
较为突出的跨行业重复建设问题, 这也是导致我国应急救援力量体系松散的根本原因。
救灾资源缺乏有效整合
我国日前对有限的社会救灾资源缺乏有效枯合, 社会救灾资源严重分散的迹象较为明显。理由有
三。一是国家没有对应的职能部门负责对整个社会救灾资源进行统筹管理, 现行社会救灾资源配置工
程缺乏整体性、合理性和科学性二是国家安全减灾工作存在比较突出的行业分割问题, 这种管理模式
虽然具有各部门职责清晰的优点, 但也是直接造成社会救灾资源分散配置的根本原因三是社会应急救
援队伍重复建设, 存在不同行业和部门的专业应急救援队伍职能相近、装备相同的现象, 也是造成救灾
资源分散的原因之一。
三应急响应联动机制滞后
缺乏统一的应急指挥平台
灾害不可完全避免, 但能检验一个国家应对突发灾害事故的能力, 尤其是检验灾害救援的应急响应
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联动机制。我国灾害事故口趋复杂, 应急救援往往需要依托一个统一的指挥平台, 实施跨部门快速联
动。但目前除上海等少数城市建设有统一的应急救援指挥平台之外, 大部分城市应对各种灾害事故的
应急救援指挥系统分属于个部门, 各职能部门归口管理, 分兵把守, 自成体系。按灾种、跨部门建设
应急救援指挥系统弊多利少, 不仅造成信息资源不能共享, 还容易导致应急救援组织指挥体系混乱, 应
急响应联动机制不能完全实现。
现场组织指挥协调困难
目前, 我国应对突发灾害事故既缺乏计划指挥, 现场指挥也存在需要协调的部门和环节较多这个突
出问题。以卜海为例, 一条黄浦扛的应急救援工作有消防局、港务局、救捞局等
一
七家单位负责。多头管
理不仅容易造成相关部门之间互不干涉或相互推诱, 而且组织协同救援的难度也很大, 更客观反映了我
国当前稍有影响的突发灾害事故, 往往都有省市领导亲临一线组织协调指挥的事实。值得庆幸的是,
年月日新华社授权发布了《国家突发公共事件总体应急预案》包括项专项预案, 件部
门预案, 目前已经下发了国家自然灾害救助应急预案等件自然灾害类突发公共事件专项预案, 突出
强调了灾时政府相关职能部门的组织协调作用。但是, 若不完善应急救援组织指挥体系建设, 我国应急
救援组织协调难度大的问题仍将得不到彻底解决。
三、对建立应急救援力体系新模式的设想和建议
面对日趋复杂的灾害事故, 迫切需要我们完善应急救援力量体系建设, 建立一支能与各类灾害事故
相抗衡、具有快速反应和综合处置能力的应急救援队伍。应急救援力量体系建设, 从大的方面来说, 主
要包括人、物和技术三大要素的建设, 具体体现在“ 高” 、“ 新” 、“ 强” 、“ 特” 、“ 全”等五个方面。
一建立一个高效的应急救援指挥体系
我国参与灾害事故应急救援的职能部门较多, 理顺应急救援指挥体系, 组织各部门开展协同救援,
有助于提升应急救援的高效性和经济性。上海市己建立城市应急联动指挥中心, 市消防局依托这个指
挥平台, 逐步完善了应急救援指挥体系建设。消防作为实施社会应急救援的主体力量, 全天候受理全市
各类灾害事故的报警, 或接受上级指令, 调集相关力量及时赶赴事故现场实施应急救援。一般灾害事故
救援, 保持自身独立指挥体系, 组织指挥分为局、支队、中队二个层次, 坚持统一指挥, 逐级指挥, 靠前指
挥的原则, 按各类社会灾害事故救援程序, 独立完成应急救援任务, 并将救援结果向有关部门报告或通
报。重特大灾害事故救援, 在市人民政府的统一领导下, 依托市应急联动中心这个统一的指挥平台, 与
市公安局、市卫生局、市交通管理局、市电力局等个相关职能部门, 以及个试县人民政府保持快
速联动, 开展协同救援, 按职责分工, 完成攻坚或指定任务。
二建立一个高新技术支撑的装备保障体系
近年来, 我国消防部队的装备建设虽然有了长足发展, 但装备配置滞后于社会经济发展的客观事
实, 使消防部队在一些特殊灾害事故救援中, 虽然凭勇敢精神创造了一些奇迹, 但也多次付出了沉重代
价。痛定思痛, 建立一个高新技术支撑的装备保障体系, 确保全面应对各类复杂灾害事故, 已迫在眉睫。
以上海消防部队为例, 在市政府的高度重视、关心下, 市消防局面向对象需求, 全面实施救援装备保障体
系建设, 尤其是注重高新技术装备的配置。如排爆、防化、水域、地震等支专项救援队伍, 都装备了国
际先进的特种救援设备, 并形成了系列配置针对上海高层建筑数量多、救援难的特点, 从国外引进了一
辆升梯高度达米的消防云梯车, 以及一批单泵供水高度达米以上的大功率消防车等为实现应
急救援指挥的高效性, 引进了一辆功能强大、拥有部分知识产权的移动指挥车, 建立了一个集指挥调度、
图像传输、地理信息和车辆定位、灭火救援辅助决策等系统于一体的移动指挥平台等。上海
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市消防局实施科技强消的战略决策, 有力地促进了装备保障体系的建设, 也为高效处置各类灾害事故奠
定了基础。
三建立一个强有力的辅助决策支持系统
随着社会生产力的发展和科学技术的进步, 现代灾害事故的复杂性更加明显, 灾害面更加广阔, 实
施应急救援迫切需要强有力的辅助决策支持。应急救援辅助决策支持系统的建设, 主要包括“ 专家智
慧” 、“ 信息智慧”两个方面, 即建立一支涵盖相关领域的行业专家队伍建立一个集对象资料、作战预案
及队伍实力于一体的应急救援信息库。卜海市消防局这项工作起步早、见效快, 目前已成立灭火、化救、
医学、建筑、反恐等个专家组, 这些专家大多是所在部门或领域的权威, 具有丰富的学术理论和实践经
验, 提供专业技术服务能力较强实践证明, 行业专家对应急救援的实时辅助决策作用很大, 有效地提升
了消防部队处置复杂灾害事故的能力。另一方面, 上海市消防局还特别强调应急救援信息库的建设, 在
对各类灾害事故及应急救援对象进行系统研究的基础上, 制定完成了万余个应急救援预案, 并全部
翰人应急救援信息库, 同时, 对现有应急救援实力进行科学评估, 完成各类灾害事故分类处置的力量编
程。从某种意义上讲, 上海市消防局应急救援辅助决策支持系统雏形现已基本形成。
四建设一支特别能战斗的专业队伍
我国消防部队其有点多面广、显夜执勤、反应快速、机动性强及装备精良等方面的优势, 是我国目前
社会应急救援的主要力量。近年来, 面对日趋复杂的灾害事故, 上海市消防局以打造一支特别能战斗的
专业队伍为目标, 十分重视部队战斗力的建设。根据应急救援功能空间拓展的需要, 现已逐步建立和发
展成为个不同层次抢险战斗小组、消防抢险班、特种抢险班、特勤支队和个专项排爆、防化、水
域、地震的应急救援力量体系, 消防直升机空中救援专业队也已进人论证阶段。上海消防部队凭借高
新的救援装备、顽强的战斗作风和整体的作战能力, 在特殊灾害救援、人命救助等方面形成了较大优势,
基本具备了独立处置核、生、化等复杂灾害事故的能力。据资料统计, 近年来, 上海市消防局参与社
会应急救援的次数呈逐年递增态势, 从年开始多于火警出动, 年则升至, 与发达国家消
防应急救援所占出动比例基本接近。另外, 在国家未赋予任何部门相关职能的其他社会应急救援方面,
“ ” 已成为上海市民心目中的求助中心, “ 有困难、找消防” , 是卜海消防部队特别能战斗的集中体现。
五建立一个全面系统的应急救援理论体系
“ 没有理论指导的实践是一种育目的实践” 。随着科学技术的不断进步, 社会经济的不断发展, 现代
灾害日趋复杂多样, 迫切需要消防部队开拓新思路, 研究新理论, 建立全面系统的应急救援理论体系, 来
指导应急救援实践。近年来, 上海市消防局从社会应急救援实践中积累, 从模拟实战演练中总结, 从系
列专业培训中吸取, 从救援学术研讨中提炼, 不断丰富应急救援专业理论的知识结构, 逐步形成了分层、
分类的应急救援理论体系。分层是指按应急救援力量的构成, 面向实战需求, 分层次实施业务理论教育
和组织专项培训, 拓宽指战员的知识面。分类是指按灾害事故的类别, 分学科研究形成相对应的应急救
援基础理论, 全十对核、生、化等特殊灾害事故, 专门建立实验室, 进行重点研究。实践证明, 应急救援理论
体系的系统建立, 既提高了各级指战员的专业技术及理论水平, 也更进一步提升了消防部队实施应急救
援的整体作战能力。
作者简介
陈飞, 上海市消防局局长。汪永明, 上海市消防局副参谋长。施建吕, 上海市消防局战训处副处长。
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