民航界代表两会上呼吁国家统一调配空域资源

民航

2011-03-23 《新京报》 记者李媚玲　

　“解决空中交通拥堵、提高航班正点率刻不容缓。”在今年全国“两会”上，全国政协委员、中国工程院院士、航空专家冯培德呼吁。“两会”期间，民航航班晚点问题成为热点话题之一，多位民航界代表委员对此提出议案提案。此前，全国政协委员、中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）局长李家祥在发布会上曾表示，中国政府将在“十二五”期间进行空域管理体制的改革。航班晚点和空域管理有什么关系？目前的空域管理体制有什么问题？如何改革才能更好地为航班服务？

空管体制被指严重滞后

　　中国东方航空集团公司（China Eastern Air Holding Co.，简称“东航集团”）总经理刘绍勇认为，现行的空管体制已严重滞后，不仅制约民航的快速发展，而且影响了军航的训练质量。

　　“空域资源紧张已成为制约民航业发展的主要瓶颈，这是民航自身无法单独解决的问题。”国内一家航空公司的高层对此表示。

　　全国“两会”期间，全国政协委员、民航局局长李家祥指出，目前中国民航所占空域只有全部空域的20%，这是造成航班延误、航班正点率下降的最根本原因，需要加快空域体制的管理才可能从根本上解决。

　　全国政协委员、吉祥航空董事长王均金认为，目前几个主要问题制约了民航业的持续发展，如航班正点率低旅客意见极大；中心城市大机场空域流量限制造成无法增加航班，中小机场航班量少，有客源没时刻又飞不了；航班数不能满足旅客日益增加的出行需求。

　　王均金举例说，美国每日有6万多个航班，欧洲每日也有5万多个航班，我国每日仅运行1万多个航班空域就很紧张了。他认为造成这种状况的主要原因是民航空域资源使用问题，我国空域资源使用中民用占20%，军方占80%，美国空域使用则相反，我国目前这种资源分配与民航发展的需求是极不相衬的。

　　与多数人想象的不同，天空并不是一个可以任意翱翔的地方，民航飞机的飞行范围有限定。按照《中华人民共和国飞行基本规则》的规定，空域通常划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等。

　　《规则》明确指出，中国的飞行管制，“由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自的职责分工提供空中交通管制服务。”换言之，中国空域由空军管理，也由其具体划定各种空域的区域范围。

　　全国人大代表、东航集团总经理刘绍勇认为，近年来，航空市场规模快速扩大，现行的空管体制已严重滞后于经济社会发展和国防现代化建设需要，不仅制约了民航的快速发展，给旅客出行造成极大不便；而且影响了军航的训练质量，带来了一定的飞行安全隐患。

　　全国政协委员、中国工程院院士、航空专家冯培德预计，未来十年中国空中拥堵问题将会加剧，大城市地面车辆拥堵的局面会在空中出现，特别是在繁忙机场上空，这不仅会影响效率、浪费资源，还将成为重大安全隐患。航班误点率不断攀升，严重影响群众出行。

去年航班正点率最低

　　业内人士认为，航班取消和延误引发的投诉激增，最根本原因是民航的空域资源严重不足。

　　根据民航局发布的数据，“十一五”期间民航运输飞行累计达2036万小时，飞机起落976万架次，分别比“十五”增加了95%和81%。2010年民航运输业旅客运输量和货邮运输量分别比上年增长15.8%和25.1%。

　　与运输量的飙升形成鲜明对比的是，民航业去年以来的航班正点率跌至近年来的最低谷，航班延误成为很多旅客的“家常便饭”。除天气因素外，影响航班正常率的最主要因素是“流量控制”，这几乎占航班延误的一半，“流量控制”成为航班延误的“罪魁祸首”。

　　据民航局相关负责人介绍，流量控制是指通过限制单位时间内进入某空中交通管制节点的航空器的数量，来维持安全的空中交通流。我国引发流量控制的根本原因在于快速增长的需求与有限的空域资源间的矛盾。

　　民航局副局长夏兴华此前在接受媒体采访时表示，我国航空公司航班总量的年增幅高达13.5%，而民航空管部门使用的空域资源却扩展有限。这与地面交通拥堵是一个道理。路本来就只有这么宽，但数量激增的机动车都要上路行驶，必然会产生拥堵。

　　“出行的民航旅客有90%都深受航班延误问题的困扰，这种状况有愈演愈烈的趋势，特别是去年成为近年来航班准点率最低的一年，这些既制约了中国民航业和旅游业的进一步发展，也成了一个社会问题。”王均金说。

　　民航局最新发布的2011年1月航空运输消费者投诉情况通报，其中，因航班取消和延误引起的投诉与行李运输引起的投诉并列第一，分别占总投诉量的33.33%。中国消费者协会发布的截至去年第三季度投诉情况则显示：航空运输服务投诉量同比上升141.6%，位居投诉增幅之首。

　　对此，国内某大型国有航空公司地服负责人表示，去年以来，航空公司接到空管部门的流量控制指令越来越多，导致各种投诉和冲突不断。但每次均无法获知具体原因和持续时间，流量控制的原因很多，最根本原因还是民航的空域资源严重不足。

　　实际上，民航局在最近十几年中已经先后实施了3次“高度层扩容”，即将飞行高度层垂直间隔从600米缩小到了300米，但空域资源紧张的状况并没有得到明显缓解，空域资源紧张已成为制约民航业发展的主要瓶颈。

呼吁增加民航空域资源

　　多位民航公司人士观点一致，希望从国家高度进行统一协调，逐年增加空域资源中的民航使用比例。

　　对于如何解决空域紧张问题，王均金表示，过去十几年中，有关部门一直致力于内部挖潜以缓解堵塞。一方面，通过挖掘现有航线和航路资源的潜力扩充航路容量；另一方面，通过一系列严厉的监管措施，减少因航空公司、机场原因引起的航班延误。但随着中国航空业的快速发展，民航空域资源已濒临使用极限。

　　“必须从国家高度进行统一协调，增加民航使用空域范围。”一家国有航空公司的相关负责人表示，空域作为国家重要的战略资源，必须从法律层面上实施统一管理，应该出台一部《空域法》，建立国家空域的统一管制体系。

　　刘绍勇认为，“十二五”规划建议中特别强调了“构建快捷、安全、高效的综合运输体系”，明确提出“改革空域管理体制”，这将是增加民用空域、优化航路配置、提高资源利用率，实现民航业新一轮突破式发展的大好机遇。

　　他在“两会”上建议国家在进一步明确空域资源国家属性的基础上，统筹考虑国防建设和经济社会发展需要，建立军民共用、平战结合、安全高效、运转协调的统一的空域管制体系，并构建科学的空域分类体系，同时加快“平行航路”建设和新技术应用，提高航路运行能力。

　　不仅是航空公司，航空制造商方面也提出了类似建议。全国人大代表、中航工业通用飞机有限公司总经理孟祥凯认为，随着我国民用航空持续快速发展与空军现代化进程不断加快，飞行繁忙地区空域资源紧张状况日益突出，应该明确空域资源的国家属性，建立国家空域的统一管制体系。组建国家空管公司统一提供空中交通管制服务，保障军航和民航公平地使用空域。

　　“希望有关部门逐年增加空域资源中的民航使用比例，提供更大空间来改善民用空域的紧张环境。”王均金表示，此外，目前中国空管的效率依然很低。因此，在硬件上加大先进设备的引进力度，在软件上加快培养更多更专业的空管员。

　　冯培德则表示，航班误点经常提到的“流量控制”要进一步透明化、规范化。应该改变当前以关舱门作为考核飞机正点率的评价办法，而以起飞和降落时间为考核主体；不正点航班要制定适当的处理方法，如解释原因，对于并非不可抗拒因素引起的误点，如造成严重后果，应考虑给予旅客适当赔偿。

圆桌

　　中国民用机场协会秘书长王健：缩小管制区域，尤其是东南沿海、经济发达的东部地区，因为这些地区是民用和军用两类飞行重叠最多的区域，建议在这些商业活动频繁的区域放宽机场的“通道口”，在飞行流量最大的空域调整出截弯取直的航线。最根本还是要逐步放开空域，目前民航和空军正在筹划建立全国七大区域管制中心，由国家空管委统一协调管理，这已被写入“十二五”规划。

　　民航华北局发言人孙德富：空域开放的核心是要实现最终的航路由国家统一管理，在和平时期要以经济建设为中心，让更多的空域为经济发展服务。早在1993年，国家就提出了空管体制“三步走”的改革目标，第一步是将“京-广-深”航路交由民航管制指挥；第二步是将全国大部分航路交由民航管制指挥，形成在国家空管委统一领导下，民航和军航分别对航路内外提供管制服务的空管体制，确保“一个空域内，一家管制指挥”；第三步是最终实现国家对空域的统一管制。

　　南航地服部总经理李军：空域改革很简单，就是要实现军方和民航协调地、最大化地使用空域，具体方式可以参照美国等国家，在和平时期可以民用航空为主，将80%的空域划给民用，战时以军方为主，建立国家空域的统一管制体系，并组建下属国家空管公司统一提供空中交通管制服务。