航空碳税：力争公平的全球解决方案

民航

　2011-12-28 《上海证券报》 刘满平

针对此次欧盟航空碳税，我国理应深入调研，尽快出台具有针对性的相关法规与政策，同时采取“施压”和“谈判”两种策略。抓紧协调行业管理机构、行业协会以及航空公司与欧盟谈判和磋商，通过多种渠道要求介入有关航空碳排放及配额分配的规则制订过程，全力发展绿色民航。

　　尽管遭到全球43个国家和众多国际组织的反对和质疑，随着欧洲法院上周三的一纸裁定，欧盟仍将从明年元旦起将航空业纳入ETS（欧盟碳排放交易体系），开征国际航空碳排放费（“航空碳税”）。届时，全球超过2000多家航空公司在欧洲机场起降的航班都须为超过免费配额的碳排放支付费用。

　　欧盟给出征收航空碳税的立论基础貌似“崇高”和“必要”：对抗全球气候变暖。因为分析表明，从1990年到2003年，欧盟地区航空业废气排放量增长73%，2012年预计将增长150%，增幅远高于其他行业。征收“航空碳税”能使航空业降低污染，配合其他行业的温室气体减排成果。但实际上，欧盟此举其实有着自身的利益算盘：

　　第一，增加经济收入，并将之作为欧洲发展低碳产业和应对主权债务危机的主要策略。协议规定，碳排放配额中的15%将由航空公司通过拍卖的方式获取，拍卖收入归欧盟所有。而且随着时间推移，这一资费比例将逐步提升，碳排放配额的拍卖水平和价格也将会越来越高。这对欧盟来说是笔有利可图的生意。据国际航空运输协会（International Air Transport Association，IATA，简称“国际航协”）初步测算，2012年初始征收碳排放税为9亿欧元，2020年将涨至28亿欧元。这项预测的依据是，2012年碳排放配额为每吨13欧元，2020年上涨到20欧元。

　　第二，由于欧债危机持续发酵，欧盟经济复苏乏力，欧洲近年来在国际经济政治格局中所占份额持续下降。因此，欧盟一直在努力利用环保争夺并加大其在世界政治、经济领域中的话语权。作为国际贸易新的制衡手段，欧盟通过实施碳税制度指提高贸易壁垒，增加其全球话语权。

　　过去10年，我国民航业发展迅猛，航空旅客周转量保持年均15.3%的增速，约为同期世界航空运输增速的3倍。据预测，未来20年我国航空客运周转量年均增长率为8.1%。其中，欧洲是我国航空市场的主要国际客源地，而我国航空公司的欧洲航线正处于增长期。据统计，我国共有33家航空公司在征收名单之内，初步测算，开征第一年，进出欧盟的中国航空公司将增加总成本8亿元，并将逐年递增至2020年的30亿，此间9年累计支出约176亿元。

　　由于欧盟目前在低碳技术领域占据世界领先地位，欧盟在该领域倡导和制定的任何规则，均有可能成为全球规则，这些都可能对我国利用低碳技术和发展绿色经济设置各种“非关税壁垒”，构成新的低碳贸易保护。而且，欧盟征收航空碳税将对民航业之外的燃油业和国际旅游业产生较大冲击，甚至还可能沿着产业链条将增加的成本转至货物贸易领域。国内部分商贸企业将承担更多成本费用，企业利润空间进一步收窄，国际生存压力加大。更为严重的是，欧盟此举开启了未来其在各个高碳排放领域征收碳税的先例。接下来欧盟必然会为建立碳排放交易市场制定和派生出一系列新规则和制度，进而严重冲击我国相关的碳排放行业和企业。

　　针对此次航空碳税，我国理应深入调研，尽快出台具有针对性的相关法规与政策。笔者在此提出如下建议。

　　首先，对外“合纵连横”，加强与美、加等反对此法案的国家以及国际航协等国际机构的沟通协调，提高“反对”声音力度。目前，美国航空运输协会以及多个航空公司、国际航协以及加拿大航空委员会已联合起诉欧盟碳排放交易体系，说明此法案本身存在诸多漏洞和不合理之处：比如，飞经欧盟的飞机并非全程都在欧盟范围内飞行，欧盟却要对其征收全程费用，其他国家分文未得，而且这些征收的费用不会直接用于全球节能减排，而是最终归欧盟所有和支配，不仅收费分配制度十分不合理，还违反了《国际民用航空公约》中规定的“每一个国家对其领域之上的空域具有完全的和排他的主权”。欧盟单方面将国际航空纳入“航空排放交易体系”并采取单边行动，违背了国际民航组织的基本立场，严重侵犯了别国主权。又比如，欧盟航空排放交易体系在碳排放配额分配方法、配额总量的设置以及作为分配基准的监测数据确定，没有区分航空技术和基础截然不同的发达国家和发展中国家，有悖于《联合国气候变化框架公约》确立的“共同但有区别的责任”原则，将极大地约束和限制发展中国家航空业的发展。再比如，尽管欧盟此举与《建立世界贸易组织的马拉喀什议定书》序言所主张的保护环境相一致，但由于这种规则缺乏合理性，实际上构成了一种针对服务贸易的障碍和歧视性的待遇，不符合WTO的有关规则和精神。

　　所以，我国应借此机会，加强与美国、加拿大等反对此法案的国家以及国际航空运输协会等国际机构的沟通协调，和他们联合起来反对欧方强行实施单方面立法。例如参与他国和国际航协对欧盟的诉讼，联络发展中国家采取更多联合行动，在国际民航组织的协调机制下，以求达成一个公平、公正、合理的全球解决方案。

　　其次，对欧盟，需要同时采取“施压”和“谈判”两种策略。为了使反对的声音更大更强更集中，可以考虑将所有公司和相关组织联系起来，并充分利用国际上一切对我们有利的宪章、公约、制度、规定和协议。我国航空运输企业还可以发挥航空贸易市场上的买方力量，减少对欧盟生产的器材购买数量。还可以采取相应反制措施，向欧盟飞往我国的欧盟成员国航空公司征税。

　　在施压的同时，抓紧协调行业管理机构、行业协会以及航空公司与欧盟谈判和磋商，沟通具体操作细节和技术问题，通过多种渠道要求介入有关航空碳排放及配额分配的规则制订过程中去，与欧盟讨论配额分配的非歧视性、透明度、审查监督等原则问题，在可免费获得的碳排放量中尽量争取到更多配额等等。

　　再次，对内“强身健体”，在保障安全的前提下，全力发展绿色民航，增强我国民航业主动应对节能减排挑战的能力。加紧技术升级改造，更新更换设备，加大民航技术创新，利用先进节油技术降低各环节能源消耗。以应对欧盟征收航空碳税为契机，加速发展生物航空燃料产业。

　　（作者系中国经济学会理事，宏观经济评论员）