欧盟航空碳税政策错打了战略牌

民航

2012-03-01 《中国经济时报》 王勇

　　日前，来自全球29个国家的与会代表发表联合宣言，提出反对欧盟单方面向他国航空公司征收碳税的具体措施。笔者认为，欧盟打出的航空碳税政策战略牌，看似富有“战略远见”，但站在全球视角就会发现，这种“战略远见”失道寡助难以实施。

　　2月22日，为期两天的航空业碳排放问题国际会议在莫斯科闭幕，来自全球29个国家的与会代表发表联合宣言，提出了反对欧盟单方面向他国航空公司征收碳税的具体措施。29国强硬的反对态度和抵制措施，使得多位欧盟官员不得不发出“有条件暂停”航空碳税新法规部分内容等一些妥协的信号。在笔者看来，欧盟打出的航空碳税政策战略牌，因失道寡助终难成行。

碳税政策看似富有“战略远见”

　　去年12月12日，《联合国气候变化框架公约》第十七次缔约方大会暨《京都议定书》第七次缔约方会议在南非德班闭幕后，世界各地区多数都在以实际行动支持 《京都议定书》第二承诺期的尽早达成。而欧盟历来都是以环保倡导者和急先锋的形象活跃于国际舞台，这也是《京都议定书》所鼓励和倡导的精神，本无可厚非。

　　但问题恰恰就出在这里。欧盟此次推出征收国际航空碳税政策，理由貌似崇高，即以实际行动应对全球气候变暖。有分析表明，从1990年到2003年，欧盟地区航空业废气排放量增长73%，2012年预计将增长150%，增幅远高于其他行业。按照欧盟的说法，别国的飞机飞到欧洲领空造成了碳排放，污染了欧洲的环境，欧洲向这些航班征收碳排放税完全合乎情理。

　　但欧盟为何早不征，晚不征，偏在这个时候征？这正是欧盟单方面制定的极富“战略远见”的政策措施。

　　首先，去年以来，欧债危机持续发酵，欧盟经济复苏乏力，解决欧债危机的资金仍严重匮乏。在如此条件下，征收航空碳税，既能站在全球带头节能减排的道德高地，又能借机获得可观碳税收入，何乐而不为？业内人士预估，一旦航空碳税开始征收，仅今年一年欧盟就可收获12亿美元，到2020年可为欧盟带来260亿美元收入。

　　其次，欧盟选择今年起将航空也纳入其碳排放交易体系，恰逢《京都议定书》到期，这是欧盟实施其碳排放交易体系全球扩张的绝好时机。欧盟希望通过碳排放交易体系的全球扩张，逐渐打造一个全球金融市场全新的交易商品，而以欧元定价的欧盟碳排放配额将助力欧元成为全球货币，即碳欧元。这个战略，连美国都会感到压力重大。

　　再次，由于欧盟目前在低碳技术领域占据世界领先地位，它在该领域倡导和制定的任何规则，均有可能成为全球规则，欧盟要以节能减排的名义单方面建立起一种具有金融性质的制度，借此提高贸易壁垒，争夺并加大其在世界政治、经济领域中的话语权。

　　另外，以市场为基础的征收碳税规则推广到国际航空业，也必将带动欧盟一批战略性新兴产业在未来全球碳市场中抢占先机，比如碳检测、报告和核查业务、碳交易和碳金融业务等，借此机会可以实现经济转型，从而突出欧债危机重围，一举改变当前欧洲经济不景气的局面。

“战略远见”失道寡助难以实施

　　欧盟推出此策看似富有 “战略远见”，但站在全球视角就会发现，这种 “战略远见”失道寡助难以实施。

　　其一，欧盟对航空业的碳排放限额是以2004年～2006年全球航空排放量为基准确定的。当年约85％的排放量免费，超出部分由航空公司在欧盟碳排放交易体系中购买。由于近年飞往欧洲的航班大幅增加，以这一过时的标准，大部分国家都要向欧盟交钱。但欧盟作为一个地区组织，根本无权向世界其他国家的航空公司变相征税，这不符合《国际民用航空公约》的有关条款。

　　其二，征收碳税应当遵守发达国家和发展中国家“共同但有区别”的原则，但是目前欧盟并未区分发达国家和发展中国家在航空碳税方面的征收差别，这是不符合《京东议定书》原则的。而中国作为发展中国家，却要和发达国家缴纳同样的航空碳税，这显然是不公平的。

　　其三，在欧盟地区，航空业的废气排放量增长迅速，如不及时采取控制措施，航空业造成的污染将使其他行业的温室气体减排成果付诸东流。所以，整个欧盟地区都积极行动起来，大力推行节能减排措施。比如瑞典、芬兰和丹麦等欧盟成员国早在多年前就开始征收碳排放税，爱尔兰2009年也加入了次行列。目前，法国政府也在极力推动本国立法。不过，征收碳税只是有效降低大气中二氧化碳排放量、达到节能减排目的所采取的措施之一，究竟能否实现，还要看碳税杠杆能否驱使高碳行业实现转型，以及碳税收入能否有效运用于节能减排。然而欧盟对航空业起征碳税究竟能降低多少碳排放量，征收的碳税收入，究竟有多少计划用于节能减排，迄今为止没有任何公开的数据能够解释清楚。

　　其四，欧盟这一举动表面上是针对航空业，但起到的实质效果却无异于在跨境服务贸易领域设置了碳税壁垒，这样成本增加就会沿着产业链转移到货物贸易领域，那时候的影响就绝不仅是机票价格问题，而是挤压相关国家外贸企业的生存空间。所以，多国必定会群起而攻之，对其实施反制措施。一系列的反制措施和运输的停滞或中断，都将增大贸易摩擦的风险，并可能引发严重的贸易战。而贸易战一旦打响，最终受害的还是欧盟。

　　其五，目前全球最大的碳市场其实已经“后院起火”。欧盟当前糟糕的经济状况似乎无法支撑碳价和碳交易市场，加上欧盟碳市场免费配额已现饱和，而且未来数年内饱和状态可能会持续，这种局面将造成碳价长期低迷。碳价已从2008年的每吨30欧元降至目前的每吨7欧元左右，远低于预期的当前价位，也远低于值得进行投资的最低价位，企业几乎没有参与市场交易的意愿。如果无法确保碳交易市场的稳定性、流动性，强推航空碳税这样的涉及范围大的国际行动，确实十分困难。

　　所以，欧盟还是应该高度重视并积极回应来自全球29个国家的与会代表的联合宣言，要么取消向其他国家航空公司征收航空碳税，要么推迟这一政策实施的时间。绝不能一意孤行，更不能酝酿征收所谓航海碳税进而使碳税的征收升级。