人大代表陈华伟质疑：机场建设费还要收多久

民航

2012-03-09 《羊城晚报》 记者黄丽娜、林洁、陈晓璇、夏杨


图：全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟 摄影：林桂炎、黄铁兵

　2002年国务院文件规定，征收机场建设费政策将于2005年年底执行到期，后来又将执行期延至2006年年底。

　　2007年10月9日，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）官网公布机场建设费继续征收到2010年。

　　2010年年底，财政部发布通知，从2011年1月1日至2015年12月31日，继续征收机场管理建设费。（据陈华伟调研）

　　从1992年开征至今整整20年，机场建设费收费总额已超过千亿元人民币。有多少用于机场基础设施建设，几乎从来没有相关权威审计公告。

　　按照“谁经营谁付费”原则，机场应以航空公司为收费对象，而不是旅客。

　　按照目前的机场建设费收费规模，只需三年，首都机场就能赚回一个2号航站楼的投资。

　　长期隐藏在“坐飞机”这种出行方式中的机场建设费，引起了全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟的质疑。

　　针对这项50元至90元不等的收费项目，陈华伟写了一份长达3000多字的建议：《关于在全国范围内彻底取消“机场建设费”收费项目的建议》，提交给了第十一届全国人代会第五次会议。

　　“这么多年来，机场建设费累计收了逾千亿元，但从来没有公开过具体数据。这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费，与广大人民群众的利益相悖。”陈华伟表示，对于这项收费，他会一追到底，看看它到底还要收多久，看看钱到底花到哪去了。

到底该不该收？

　　根据陈华伟的调研，从1992年起，我国开征机场建设费。收费依据是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》。

　　陈华伟说，这份意见是三个部门会商后出台的文件，既未经全国人大常委会审议，也未经公众听证。它征收的合法性、合理性从一开始就站不住脚，带有浓厚的计划经济色彩。

　　民航总局和国家税务总局对机场建设费也存在两种不同的观点，民航总局认为机场建设费是政府性基金，国家税务总局则将其划归机场营业所得，即机场在运行中以旅客为经营对象提供服务而取得的收入。

　　陈华伟认为，将机场建设费作为行政收费说不通。行政收费的主体必须是国家行政机关，机场建设费的收费主体是机场，尽管机场属于民航总局管理，但机场也是营业性公司。

　　“这项收费属于典型的经营性收费。”陈华伟表示，即使民航总局强行给机场建设费戴了一个“政府性基金”的帽子，但“政府性基金”也不属于保证政府行使职能的行政收费。

　　陈华伟还质疑道：“旅客乘坐飞机过程中，只有安检、海关、检验检疫三个行政执法环节，对应的三个执法机构并不属于民航总局，更不属于机场，国家已有专门经费保障三个执法机构的正常运行。我国机场大多以企业实体的形式运作，而一些大型机场早已成为上市公司，自主经营、自负盈亏，机场为投资者提供回报是应该的，为何要向公众收费来补助机场？”

　　其次，陈华伟提出，机场建设费向旅客收取是错误的。根据规定，机场建设费收取的初衷是“专款用于民用机场的围栏、消防、安检设备以及其他安全设施的建设”，初衷有一定的合理性。但按照“谁经营谁付费”原则，机场应以航空公司为收费对象，而不是旅客。

　　“向旅客收取附加的机场建设费实际上是乱收费。如果收取机场建设费成立，那么乘火车是否要交‘火车站建设费’，乘公交车是否要交‘车站建设费’，乘船是否要交‘码头建设费’？”陈华伟问。

到底收了多少？

　　20年来，机场建设费征收金额几度变更，从15元到100元不等的非固定收费到如今国内航班50元、国际航班90元的固定收费，皆由行政部门自行决定。

　　2011年，中国民航的旅客运量为2.9亿人次，以每人次征收机场建设费50元计，据此测算，中国民航仅一年收取的机场建设费就超过160亿元。

　　“这笔收费并非直接交由机场用于建设。根据规定，机场建设费一半上交国家财政，再返还民航总局用于机场补贴；另一半则留给地方政府做机场建设的投资，大多由地方发改委统一管理。从1992年开征至今整整20年，收费总额已经超过千亿元人民币。这笔巨资究竟有多少切实用于机场基础设施建设，几乎从来都没有权威审计公告给予披露。”陈华伟说，这其中存在巨大的监管缺位和透明管理的问题。

　　更让陈华伟质疑的是，根据有限的数据显示，机场建设费已经属于暴利收费。

　　根据首都机场股份公司2006年的业绩报告，“飞机起降及相关费用为4.26亿元，旅客服务费为3.47亿元，机场费为3.10亿元，3项航空业务收入半年合计为10.83亿元。”之后每年的机场建设费收入都以接近10%的幅度递增。到了2011年，北京首都国际机场（简称“首都机场”）当年的机场费收入竟接近10亿元。而1999年建成的机场二号新航站楼（T2）投资为30亿元。

　　“也就是说，按照目前的机场建设费收费规模，只需三年，首都机场就能赚回一个二号新航站楼（T2）的投资！”

到底还要收多久？

　　陈华伟表示：“机场建设费看起来就是个遥遥无期的收费项目。”

　　从1992年开始征收的机场建设费，先是从个别机场开始，之后是全国的机场都开始收取。

　　从2004年9月1日起，从中国境内乘飞机出行的旅客，机场建设费改为在购买机票时一并支付。“表面上看，这是件便民的好事，实质上是变明为暗，公开吃‘霸王餐’”，陈华伟说。

　　而在收费年限上，陈华伟通过调研了解到，按照2002年国务院文件的规定，征收机场建设费政策将于2005年年底执行到期，后来政府又将执行期延至2006年年底。但在2007年10月9日，民航总局官方网站上又正式公布机场建设费继续征收到2010年。但到了2010年年底，财政部又发布通知，规定从2011年1月1日至2015年12月31日，继续征收机场管理建设费。

　　“只凭相关部门的一则通知，这项已经收了20年而且涉及数亿人的收费就被延长了几年，广大老百姓并不知情。到2015年底，会不会又是一则通知来延长年限？老百姓究竟要多交多少百亿元的机场建设费？”

到底花到哪去了？

　　在陈华伟看来，机场建设费“一是收得不明不白，二是强加于人，三是铁打不动，四是去向不明。”让陈华伟特别不能接受的是，机场建设费的征收支配具有明显的垄断性、强制性、不公开性，其特性完全符合“霸王条款”。

　　“凭什么机场建设缺资金就无休止地收取‘建设费’？动辄向老百姓和消费者收费来弥补建设资金缺口，这与社会主义市场经济的根本要求完全不符。”

　　为此，陈华伟在建议中郑重提出：在全国范围内彻底取消“机场建设费”收费制度。“收取‘机场建设费’是对公民个人财产的国家征收，根据我国《立法法》规定，对非国有财产的征收只能通过制定法律的方式，也就是说，是否收取‘机场建设费’以及如何收取，应由全国人大常委会制定法律来确定，不能由相关部门发个红头文件就确定”。

　　此外，陈华伟还要求相关部门公布20年来所收取“机场建设费”的详细使用情况。“从1992年开征至今整整20年，总额超过千亿元，建议国家有关部门出台权威的审计公告，告知老百姓已经收取的‘机场建设费’使用是否科学、合法。特别是由地方财政支配的部分，有没有真正用于当地机场建设？有没有被挪用？要公开在阳光下。”